Рейтинг пользователей: / 0
ХудшийЛучший 

Лаврентьева Н.А., Штыков Е.А.

ЛАТЕНТНЫЕ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ

Муромский институт (филиал) федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых»

 

This work is the existence of a latent state, the so-called "hidden" structures that have a very significant impact on public administration.

Keywords:  governance; control; policy subsystem; network coalition; penumbral and shadow governance arrangements; bureaucracy.

Эта работа о существовании в государстве латентных, так называемых «скрытых» структур, которые оказывают очень существенное влияние на систему государственного управления.

Ключевые слова: государственное управление; контроль; политические подсистемы; сетевые коалиции; полутеневые и теневые механизмы управления; бюрократия.

Государство всегда находилось в эпицентре политических исследований. Однако, несмотря на многовековые традиции его изучения, оно во многом остается еще вещью в себе, так до конца и неразгаданной формой организации власти. Облик государств постоянно мутирует, создавая громадный диапазон толкований от восприятия этого института в качестве высшей формы рациональной организации общества до «пустого» места в пространстве социума. В то же время неоспоримым фактом является усиление зависимости развития общества от системы государственного управления.

Систему государственного управления описывали, как правило, через перечень ее организационных принципов и функций, деятельность бюрократии, особенностей институциональной структуры и иные параметры, раскрывающие политическую и административно-правовую природу этого явления. Однако при таком в общем-то вполне правомерном подходе в первую очередь исследовалось легальное пространство государственного управления, т.е. существование латентных структур в управлении государством оставалось за рамками исследований.

Речь идет о наличии в подсистемах государства скрытых (латентных) связей, изначально включенных во внутреннюю организацию и обусловливающих реальное состояние и создание механизмов власти и управления.

Источником латентных отношений в государстве является несовершенствование организационно-структурных условий отправления чиновничьих функций, ограниченность формальных норм в реальном пространстве функционирования государственного аппарата. Особую роль в инициации латентных связей играет и постоянная переинтерпретация людьми своих интересов, выявление их ценностной мотивации, недостаточность социального контроля, протест против принудительно-мобилизованных форм активизации поведенческих практик населения, а также некоторые другие факторы.

Надо признать и то, что латентная среда формируется как органическое дополнение не оптимально организованным формальным связям и результат несоответствия ролевых нагрузок условиям деятельности чиновничества. Не менее существенную роль играет невозможность однозначного подчинения человека любым самым совершенным нормативным требованиям как таковым. Ведь человек всегда - в той или иной мене - транслирует в свой функционально-ролевой и профессиональный контекст персональные чувства и замыслы, формирующиеся в его партикулярной, частной среде.

Одним словом, можно утверждать, что латентные связи являются перманентным сопровождением любых ассоциативных связей, прежде всего, проявляясь там, где кооперация человеческих усилий носит масштабный и слабо контролируемый характер. Поэтому чем выше уровень организации и контроля над социальным взаимодействием любых акторов, тем меньше оснований для формирования и активизации латентных связей. Поскольку институциональное пространство государства обладает различными возможностями для реализации скрытых намерений человека и проявления иллегальных форм поведения, то и его латентная сфера с неизбежностью обладает диверсифицированным характером.

В государстве латентные структуры всегда уступали ключевое значение публичным формам власти и управления, которые, собственно, и выступали в качестве основного маркера этого политического института.

Содержание публичной власти компонуется из трех основных элементов:

  1. различных форм самопрезентации власти и демонстрации правящим режимом (лидером) своего господствующего положения;
  2. диалоговых форм коммуникации власти и населения, чаще всего выступающих в виде дискурсивных практик, полемики государственных и гражданских структур по вопросам определения повестки дня, диагностики общественно значимых проблем и др.;
  3. из открытых общественному и законодательному контролю профессиональных акций государственной бюрократии.

Публичная сфера демонстрирует исходное сочетание политических и административных функций аппарата государственного управления, предполагающее, хотя и усеченные, но постоянные контакты власти с населением и (пусть и непостоянное) участие последнего в государственных функциях.

Одним словом, в публичном секторе государственного управления происходит расширение сферы политического регулирования общественных процессов, что создает механизмы представительства гражданских интересов в структуре госуправления. Гражданские интересы сами по себе достаточно абстрактны, и потому правительство вправе само расставлять сугубо управленческие акценты по их реализации.

Но как бы то ни было, «глас народа» так или иначе, сдерживает самостоятельность распорядительных органов, демонстрируя свое принципиальное значение для всей системы управления, а именно для поддержанных населением условий политической стабильности и легальности действий правительства.

Для создания публичного диалога с обществом государство использует технологии умиротворения общественности, отвлечения, манипуляции, информирования, консультирования, контроля и даже полицейского надзора. Впрочем, и у общества существует достаточно широкий спектр возможностей влияния на управленческие задачи в этой сфере: граждане могут не только обсуждать те или иные проекты или получать информацию, но и непосредственно участвовать  в формировании повестки дня, выдвигать рекомендации, вести переговоры, контролировать государственные органы и т.д.

Другими словами, публичная сфера может совмещаться как с развитыми обратными связями государства и общества, дискурсивной и конкурентной средой, так и с ситуацией правового неравенства и несправедливости, односторонней активности государства, когда дискурс замещается пропагандой и медиадистрибуцией властей.

В конечном счете, публичная сфера государственного управления представляет собой технологическую зону перехода от совместного дискурса власти и общественности к профессиональным действиям аппарата управления. Тем самым, публичная власть не просто контактирует с обществом, но и по мере своей эволюции создает пространство для формирования двух типов ассоциаций. Это, с одной стороны, позитивное гражданство, когда формируются ассоциации со своей идентичностью, но люди сохраняют дух общества; а с другой - негативный активизм, демонстрирующий недовольство властью. По этой причине публичную сферу целесообразно понимать как форму «антиномического единства» (М.Ильин) власти и населения, пытающегося - по мере самостановления как гражданской ассоциации - усилить свое позиционирование во власти и управлении. При этом каждая новая историческая фаза демонстрирует либо приоритеты той или иной стороны, либо органическое единство этих составляющих.

Как бы то ни было, но все издержки формирования публичной сферы могут лишь суживать ее пространство, изменять характер взаимодействия населения и власти. Изменение объема публичности является очень важным показателем для управленческой деятельности государства, ибо сокращение объема открытых обществу механизмов и технологий государственного управления однозначно указывает на пропорциональное увеличение роли одной из латентных структур - полутеневая (полутеневой способ хозяйственно - перераспределительной деятельности государственного аппарата).

Образование этой особой сферы управления вызвано вполне объективными причинами, коренящимися в природе государства как общественного института. Прежде всего, в качестве такой причины выступает тот факт, что поскольку общественные цели - при всей их абстрактности - всегда имеют конкретных людей, на которых перекладываются издержки их достижений, то при их операционализации всегда выделяются конкретные группы, которые борются уже не за принципы и приоритеты, выработанные в публичной сфере, а за конкретные ресурсы, снижение издержек и оптимизацию результатов выгодного им проекта.

Это положение приводит к тому, что при постановке реальных целей и распределении общественных благ (активов, ресурсов) государственный аппарат начинает опираться уже не на все гражданское население, а лишь на те группы (объединения), которые обладают соответствующими ресурсами и непосредственно участвуют в этом процессе.

Организационная и нормативно-правовая база профессиональной деятельности госслужащих превращается всего лишь в предпосылку реальной управленческой активности, в основание особых деловых коммуникаций как с внутренними, так и с внешними контрагентами государства. Поэтому агентская структура полутеневой сферы складывается уже не столько на формально-статусных, сколько на неформально-сетевых основаниях, отражающих совсем иное позиционирование действующих игроков в сфере государственного управления. Таким образом, любые государственные служащие, вовлеченные в решение конкретных задач управленческих сетей, как правило, оказываются - наряду со своими официальными статусами - носителями и других (сетевых) ролевых нагрузок. В эти сети попадают и ключевые чиновники, и страхующие эти ресурсные «цепочки» представители политических, судебных и правоохранительных структур, и общественные администраторы (представители дружеских и родственных ассоциаций).

Если в публичной сфере взаимоотношения между государством т обществом основаны на статусных и безличных связях, то в сетевых конструкциях основанием является уже связь позиций конкретных персон по отношению к той или иной проблеме. Здесь формируются уже другие ограничения управленческой деятельности, заданные - наряду с объективными причинами - еще и ценностными мотивациями участников, взаимной ответственностью, а также иными личностно значимыми факторами.

Сетевые структуры и отношения могут возникать эволюционно, на основе самоорганизации чиновников и контрагентов, их регулярных взаимодействий. Сетевые коалиции складываются не только из представителей внутригосударственных, административных, но и из гражданских, а временами даже международных структур. Такие системы могут генерировать мощные бизнес - структуры, либо сами государственные структуры.

В каждой государственной сети существует некое «ядро», формирующееся вокруг ключевых фигур  принятия решений, которое распространяет в сети свои «вертикали» и «горизонтали» влияния. Сети берегут свои основные фигуры, вокруг которых складываются коалиции государственных топ-менеджеров, политиков и представителей бизнеса. За счет своеобразного кадрового переструктурирования (активизирующего персональную мотивацию лиц при реализации полномочий) полутеневые институты превращаются в государственный организм, предельно чуткий к вызовам времени, изменению баланса сил и намерений, проектированию перспектив и т.д. Также является необходимым, чтобы чиновники, пренебрегающие правилами, скрывали свою реальную управленческую деятельность и механизмы своих конкретных действий от общества. Другими словами, даже при сохранении общественной направленности эти действия управляющих не могут иметь открытого для общественности, публичного характера. В противном случае это возобновит общественную дискуссию и ввергнет разработку целей в бесконечный процесс согласований.

Благодаря сетевым включениям, происходит перераспределение управленческих весов формальных институтов, а система управления государством обретает способность к более гибкому и адаптивному взаимодействию со средой, становится более чувствительной к мнениям и интересам различных игроков на поле власти. Строго говоря, в сетевых структурах не заложен принцип перераспределения ресурсов, наносящий ущерб обществу в целом. Они могут быть локомотивами прогресса, а могут оказаться и «извлекателями ренты, истощающими государственную казну и тормозящими экономическое развитие».

Основным фактором, который в большинстве случаев перепрофилирует деятельность органов управления на личные и корпоративные цели, являются чисто субъективные мотивы. В любых социальных условиях у чиновников всегда сохраняется возможность «человеческого смещения» своих профессиональных ориентиров в направлении удовлетворения своих потребностей, в том числе и в составе сетевой коалиции. Также усиливает значение персональной мотивации невозможность государства организовать плотный административный контроль за своими служащими. Играет свою роль и слабость законодательного и гражданского контроля, которая активизирует еще один мощный фактор смещения системы госуправления в «полутень», а именно - рентоориентированное поведение политиков и чиновников, рождающее внутренний рынок статусных услуг в обмен на ресурсы.

Итак, как можно видеть, полутеневая сфера складывается на основе противоречия между населением с его «социальным заказом» государству и теми группами, которые пытаются обеспечить нужный для себя профиль решений. Так что если в публичной сфере ключевым значением обладают права и статусные позиции, то в полутеневом пространстве - конкретные умения извлекать пользу из сложившейся структуры управления.

Конечно же, главной причиной сохранения этого формата управленческой активности остается само государство, точнее - правящий режим, выступающий как носитель особых групповых интересов. Понятно, что при таком подходе к управленческим задачам правительство имеет возможность замещать общегражданские интересы своими приоритетами и подходами.

Полутеневая сфера не исчерпывает всего латентного пространства власти и управления. В том случае, когда стимулы и мотивы чиновников политиков окончательно уходят из правового пространства и создают неподконтрольные закону центры перераспределения ресурсов, в структурах власти и управления складывается теневая структура государственного регулирования.

Если в полутеневой сфере деловые коммуникации государственного аппарата протекают по серым схемам полутеневой сферы и, в конечном счете, там все-таки сохраняется приоритет правовых инструментов, то теневая форма организации власти исключает такие методы властеприменения. Договорной раздел бюджета и увеличение числа его закрытых статей, наделение корпоративных проектов соответствующим медиасопровождением и прочие механизмы полутеневого госрегулирования меняются на коррупционные технологии, административное лидерство, незаконное выведение государственных средств в оффшоры, позволение политического и криминального предпринимательства.

Через теневые структуры государство смыкается с криминальным миром, формируя невидимые гражданам коммуникации, через которые общественные ресурсы уводятся из легального оборота. Здесь главными игроками являются уже иные персоны - «авторитеты», а вместо структурных ячеек элитарных коалиций выступают преступные картели, чьи деловые коммуникации складываются на основании особых групповых норм, обусловливающих действия «по понятиям». Другими словами, теневые структуры раскалывают системы государственного управления, хотя в целом теневая сфера государственного управления по общему правилу обладает не только неустойчивым, но и весьма незначительным объемом.

Обобщая все выше сказанное, можно заключить, что в различных государствах объем этих рентно-ориентированных структур аппарата различен, но можно однозначно утверждать, что чиновники, использующие серые и криминальные схемы осуществления своих полномочий, в аппарате управления будут всегда.

Постоянно присутствующая в государственном аппарате способность госслужащих менять свою служебную мотивацию - от общепрофессиональных норм и требований до корпоративных и сугубо персональных - оставляет открытыми границы между публичным, полутеневым и теневым ярусами, а масштабы их распространения являются изначально неопределенными. Поэтому ни войны, ни революции не способны уничтожить разделение государства на эти три сферы.

 

 
Секции-декабрь 2011
КОНФЕРЕНЦИЯ:
  • "Современные проблемы и пути их решения в науке, транспорте, производстве и образовании'2011"
  • Дата: Октябрь 2011 года
  • Проведение: www.sworld.com.ua
  • Рабочие языки: Украинский, Русский, Английский.
  • Председатель: Доктор технических наук, проф.Шибаев А.Г.
  • Тех.менеджмент: к.т.н. Куприенко С.В., Федорова А.Д.

ОПУБЛИКОВАНО В:
  • Сборник научных трудов SWorld по материалам международной научно-практической конференции.