Вязгина С.С.

СПОСОБЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ  ГОСЗАКУПОК:

ТОРГИ НА ПРАВО ЗАКЛЮЧЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ КОНТРАКТОВ

Муромский институт (филиал) Федерального государственного бюджетного  образовательного учреждения высшего профессионального образования

«Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых»

 

В данном докладе рассматриваются способы осуществления госзакупок в Российской Федерации. В качестве таких способов законодательство  предусматривает проведение торгов в форме аукционов и конкурсов. В настоящее время рассматривается вопрос о внедрении новых способов проведения госзакупок.

Ключевые слова: государственный и муниципальный контракт, госзаказ, госзакупки, торги, конкурс, аукцион.

This report examines the  methods of realization of government order. Legislation of Russian Federation permits tenders in the form of auction and competition. Now the article studies new methods of realization of government order.

Key words: state and municipal contracts, government order, government procurement, tenders, auction, competition.

В гражданском законодательстве много внимания уделяется вопросу правового регулирования заключения государственных и муниципальных контрактов, основанием                                     для которых является заказ, размещаемый соответствующим заказчиком в порядке, установленном законодательством. О том, что в Российской Федерации понимается под государственными или муниципальными контрактами говорится в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Указанным Законом регулируются отношения, связанные в том числе с размещением заказов на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также нужд бюджетных учреждений.

Государственный или муниципальный контракт представляет собой договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Характерные для государственного контракта особенности позволяют рассматривать его как гражданско-правовой договор, включающий в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы.

Заключению государственного контракта предшествует специальная стадия - размещение госзаказа, предусматривающее применение особых способов и порядка размещения заказа в целях отбора будущих контрагентов государственного заказчика. В качестве таких способов законодательство предусматривает проведение торгов в виде аукционов и конкурсов.

Пункт 1 ст. 447 ГК РФ определяет торги как способ заключения договора, сущность которого состоит в том, что договор заключается организатором торгов с лицом, выигравшим торги. [1] Вместе с тем определение победителя - это только один из этапов процедуры проведения торгов, которые в конечном счете должны привести к заключению договора.

Для получения более полного представления о торгах как механизме заключения договора необходимо уяснить, что проведение торгов требует от организатора и участников совершения в определенной последовательности совокупности конкретных действий. Сюда входит:

- формирование комиссии и организация ее деятельности;

- подготовка документации, определяющей условия и сроки проведения торгов;

- публикация извещений (направление приглашений для участия в закрытых торгах);

- предоставление документации претендентам на участие в торгах, подача и прием заявок;

- изучение поданных заявок и определение победителя;

- заключение договора с победителем.

Таким образом, торги, наряду с иными способами заключения договора, можно определить как особую юридическую процедуру.

Торги - это способ заключения договора, содержащий правовой механизм, обеспечивающий определенный порядок в действиях организатора и конкуренцию среди участников торгов с целью выявления победителя, предложение которого может быть признано лучшим среди других.

Потребность государства в эффективном расходовании бюджетных средств на всех уровнях предопределяет применение в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд гласных и конкурентных способов заключения договоров, указанных в части первой ГК РФ. К таковым относятся аукцион и конкурс как самостоятельные формы торгов. Тот факт, что понятие торгов является родовым по отношению к конкурсу и аукциону, предопределяет наличие у них общих признаков. Механизм торгов в указанных формах принципиально не отличается, а способ определения победителя (лучших условий) в них различен. Если в одном случае победителем признается лицо, предложившее наиболее низкую цену, то во втором - лицо, условия которого были признаны конкурсной комиссией лучшими из всех предложенных. Значит, при проведении конкурса заявка участника должна оцениваться не только по ценовому, но и по другим критериям, допускаемым законодательством и предусмотренным в конкурсной документации.

Специфика терминов "конкурс" и "аукцион" наиболее полно отражается в законодательстве Российской Федерации о размещении заказов. Согласно ФЗ от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер (ч. 1 ст. 20). Согласно ч. 1 ст. 32 Закона N 94-ФЗ под аукционом на право заключить государственный или муниципальный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта.[2]

Согласно Плану мероприятий по реализации Программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы Распоряжения Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р с   1 января 2011 г. муниципальные и государственные заказы реализуются посредством электронных торгов.[3] В отличие от всех других вариантов размещения заказа в настоящее время электронные торги позволяют обмениваться документами в электронном виде и существенно сокращать время на проведение соответствующих процедур. [4]Это наиболее удобный вариант размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Сама суть проведения аукциона в электронной форме предполагает повышение конкурентности и прозрачность закупочной процедуры, что, в свою очередь, непосредственным образом влияет на эффективность и результативность как размещения заказа, так и расходования бюджетных средств. Размещение государственного и муниципального заказа путем проведения открытых аукционов в электронной форме позволяет снизить издержки "бумажных" процедур, а также вероятность сговора участников за счет обеспечения анонимности участия в электронных аукционах. Кроме того, электронная форма проведения аукционов позволяет обеспечить максимальный доступ предпринимателей к торгам.

Важный стимул развития электронных торгов - это отсутствие в публичном доступе информации, идентифицирующей участников аукциона до момента выявления победителя. Предполагается, что отсутствие такой информации позволяет снизить сразу несколько рисков, влияющих на исход аукциона:

- снижается коррупционная емкость, поскольку анонимность участников не позволяет заблаговременно договориться об откате при дальнейших нелегитимных контрактных отношениях;

- участники лишены возможности вступить в сговор по вопросу распределения несниженной цены  государственного или муниципального контракта. При проведении "визуального" аукциона участники узнают друг о друге после процедуры рассмотрения заявок, когда на сайте появляется протокол с указанием наименований и адресов участников размещения заказа, претендующих на заключение контракта. Договариваются о минимальном снижении цены на 0,5% с одним из участников. Сумма несниженной цены распределяется между участниками. Заказчиком в этом случае не реализуется бюджетный принцип результативного и эффективного использования бюджетных средств.

При проведении электронного аукциона помимо заказчика и участников торгов появляется еще один субъект - оператор электронной площадки. Такой оператор выступает в роли буфера между заказчиком и участниками размещения заказа вплоть до заключения контракта с целью обеспечения конфиденциальности информации.

Минэкономразвития совместно с ФАС отобрало пять операторов интернет-порталов для проведения электронного аукциона. Такими электронными площадками стали:

- ОАО "Единая электронная площадка" (Москва, http://roseltorg.ru);

- ЗАО "ММВБ - Информационные технологии" (Москва);

- ГУП "Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан" (Казань, http://zakazrf.ru);

- ЗАО "Сбербанк - Автоматизированная Система Торгов" (Москва, http://sberbank-ast.ru);

- ООО "Индексное агентство РТС" (Москва).[5]

Таким образом, открытый аукцион в электронной форме на право заключить государственный или муниципальный контракт (далее - аукцион) представляет собой открытый аукцион, проведение которого обеспечивается оператором электронной площадки. Во время электронного аукциона заказчику совсем не обязательно отслеживать саму процедуру торга, поскольку он ведется оператором электронной площадки с помощью технических средств. Заказчик может лишь наблюдать за постепенным снижением цены контракта.

Напомним, что заявка участников торгов состоит из двух частей. Первая часть описывает предлагаемую продукцию, а вторая - самого участника. Смысл этого разделения в том, что аукционная комиссия и заказчик до окончания аукционного торга не знают участников.

         Отличительной особенностью размещения заказа путем проведения электронного аукциона в соответствии с требованиями гл. 3.1 Закона N 94-ФЗ является заключение государственного контракта в электронном виде.

Кроме того, С 1 января 2011 года информация   о размещении заказов на поставки  товаров, выполнение работ,  оказание услуг для государственных и муниципальных нужд публикуется  на Официальном  сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов ( www.zakupki.gov.ru). Данный сайт является единственным официальным источником информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение  работ, оказание услуг, а также для размещения сведений о контрактах (изменениях, исполнении, прекращении действия) в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ.

Наряду с конкурсом и аукционом в Законе N 94-ФЗ в качестве конкурентного способа размещения заказов предусмотрен запрос котировок. Среди способов заключения договора, указанных в главе 28 ГК РФ, запрос котировок не предусмотрен, хотя перечень способов является исчерпывающим. Следовательно, либо запрос котировок является отличным от всех других способов заключения договора, либо его можно отнести к разновидности уже существующих. Полагаем, что законодатель, сам того не подозревая, создал новую форму торгов. На наш  взгляд, запрос цен носит смешанный характер и представляет собой самостоятельную форму торгов. Исходя из этого,  предлагаем изменить определение, содержащееся в ч. 1 ст. 42 Закона N 94-ФЗ, изложив его следующим образом: "Под запросом цен понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее по заключению комиссии по запросам цен наиболее низкую цену контракта".

Анализ законодательства показывает, что нормативная основа для сферы госзаказов, в том числе для федеральной контрактной системы, в целом создана. Однако действующий Закон N 94-ФЗ уже давно вызывает у специалистов много нареканий. Вот основные пробелы действующего Закона N 94-ФЗ:

- непригодность процедуры размещения заказов для проведения сложных закупок;

- отсутствие в настоящий момент порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, создающее почву для ее завышения;

- недостаточная проработанность процедуры размещения заказа, включая квалификационные требования к участникам торгов;

- отсутствие единой системы закупок, а также мониторинга исполнения госконтрактов.

Интересен и другой факт: в рамках антикоррупционной экспертизы Закона N 94-ФЗ Генеральная прокуратура выявила в нем более 20 коррупционных факторов и пробелов.[6]

 В настоящее время остро стоит вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства по государственным и муниципальным заказам, включая финансовую составляющую. Развитие рассматриваемых отношений неразрывно связывается с созданием в России комплексной федеральной контрактной системы.

1 сентября 2011 г. на официальном сайте Минэкономразвития России был опубликован проект Федерального закона "О федеральной контрактной системе" (далее - Законопроект). Законопроект направлен на регулирование закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд (далее - госзакупки) и должен будет заменить Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о госзакупках).

Законопроект, в случае его принятия, внесет существенные изменения в правила осуществления госзакупок. Вся система госзакупок будет преобразована в федеральную контрактную систему. Существенным отличием федеральной контрактной системы от существующей системы госзакупок будет долгосрочное планирование государственных и муниципальных нужд. Законопроект предусматривает изменение правил определения начальной цены госконтракта, правил оценки заявок на участие в госзакупках.

Законопроект определяет принципы федеральной контрактной системы. Федеральная контрактная система будет базироваться на принципах открытости, конкуренции, профессионализма заказчика, единства и ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств. Отметим, что в Законе о госзакупках принципы осуществления госзакупок отдельно не выделяются.

Также Законопроект предусматривает внедрение новых способов проведения госзакупок: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Одновременно с этим предлагается ликвидировать такой способ госзакупок, как аукцион, оставив только электронный аукцион. Таким образом, Законопроект изменяет и способы осуществления госзакупок. Заказчики смогут осуществить их одним из следующих способов:

1) открытый конкурс;

2) конкурс с ограниченным участием;

3) двухэтапный конкурс;

4) электронный аукцион;

5) запрос котировок;

6) запрос предложений;

7) закрытые способы осуществления закупок товаров, работ и услуг, предусмотренные ч. 2 ст. 52 Законопроекта;

8) из единственного источника.

Конкурс с ограниченным участием будет представлять собой разновидность открытого конкурса. Он проводится тогда, когда товары (услуги, работы) в силу их особой сложности или специализированного характера могут быть поставлены или выполнены ограниченным числом поставщиков. Отличие его состоит в том, что участники сначала должны пройти предквалификационный отбор, в ходе которого заказчик выясняет их квалификацию, а только затем смогут участвовать в конкурсе.

Двухэтапный конкурс может быть проведен только в трех случаях:

- если заказчику необходимо проводить обсуждение с поставщиками для точного формулирования объекта закупок;

- если конкурс проводится для заключения контракта в целях проведения научных исследований, проектных работ, экспериментов, изысканий или разработок, если по окончанию таких работ не будет производиться промышленная продукция, которая позволит возместить расходы на исследования и разработки;

- если конкурс проводится в целях создания произведения литературы или искусства.

Первый этап двухэтапного конкурса будет связан с уточнением объекта госконтракта. На этом этапе участники вправе подавать заявки, содержащие предложения по объекту закупки, но без указания цены. По окончании первого этапа заказчик вправе будет уточнить условия закупки, после чего участники конкурса, которые подали заявки на первом этапе, и их заявки не были отклонены, вправе будут подать окончательную заявку с указанием цены контракта.

Такой способ проведения закупок, как запрос предложений, похож на запрос котировок - заказчик также через единую информационную систему сообщает неограниченному кругу лиц информацию о своих потребностях в товарах, работах, услугах. Победителем признается участник, представивший окончательную оферту, которая наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика. Отличие от запроса котировок состоит в том, что при запросе котировок победителем признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта.

Запрос предложений может быть использован в случае, если возникает срочная потребность в объекте закупок, вызванная обстоятельствами, которые не мог предвидеть заказчик, и проводить открытый конкурс или иной другой способ закупок нецелесообразно. Второй случай, когда возможно проведение запроса предложений, - если ранее проведенные заказчиком процедуры закупок признаны несостоявшимися, и заказчик пришел к выводу, что повторное проведение закупок с учетом срочности нецелесообразно.

Таким образом, сложность процесса формирования и реализации правоотношений по государственным заказам  обусловливает  дальнейшее совершенствование нормативной базы. Регулирующей  поставку товаров, выполнение работ  и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Это касается как дальнейшего совершенствования  законодательства применительно к способам осуществления госзакупок, так  и рассматриваемого процесса в целом.

 

Литература:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 30.12.2008) (с изм. и доп., вступающими в силу с 11.01.2009)."Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301

2. Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 11.07.2011) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"// "Российская газета", N 163, 28.07.2005

3. Распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р (ред. от 17.12.2010) «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» (вместе с "Планом мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы") // "Собрание законодательства РФ", 01.06.2009, N 22, ст. 2736

4. Ерофеева Т.П., Шихов А.Ю. Электронный аукцион: тем, кто экономит свое время // Руководитель бюджетной организации. 2010. N 7. С. 56 – 66

5. Кукина С.Л. Торги на электронной площадке // Руководитель бюджетной организации. 2010. N 8. С. 63 – 69

6. Шпаковский В.Г. Закон о госзакупках поправили, но не адаптировали // Руководитель строительной организации. 2011. N 9. С. 14 - 17