Рейтинг пользователей: / 3
ХудшийЛучший 

Чечеткин В.Д.

Государственный аудит как функция управления бюджетными и социально-экономическими процессами в регионе 

Владимирский государственный университет

 

Этот материал посвящён новому явлению в системе государственного управления. Государственный аудит объединяет в себе внешний государственный финансовый контроль исполнения бюджета и контроль результатов в области политики, экономики, социального развития, экологии и духовно-нравственной сферы, получаемых как итог деятельности органов государственной власти в ходе использования публичных ресурсов.

This material is devoted the new phenomenon in government system. The state audit unites in itself external state financial control of execution of the budget and control of results in area of a policy, economy, social development, ecology and the spiritual sphere, received as a result of activity of public authorities during use of public resources.

Ключевые слова: государственный аудит; внешний государственный финансовый контроль; бюджет; бюджетный процесс; процесс социально-экономического развития; регион.

Стратегическое управление регионом изначально содержит такую компоненту, как оценка стратегии его развития, которая должна ответить на вопрос о её совместимости с целями и потенциалом развития, имеющимися ресурсами, миссией органов государственной власти, с конкретными задачами, обусловленными целями развития. К такой компоненте следует отнести и государственный аудит, формируемый в процессе модернизации конституционных органов финансового контроля.

Государственный аудит – новое явление в системе государственного управления. Он объединяет в себе, во-первых, внешний финансовый контроль, осуществляемый специальными органами государственного управления, в целях контроля за исполнением бюджетов. И, во-вторых, контроль результатов в области политики, экономики, социального развития, экологии и духовной сферы, получаемых как итог деятельности органов государственной власти в ходе использования публичных ресурсов, то есть в области полномочий органов государственной власти, определённых Конституцией России, федеральными и региональными законами.

При этом государственный аудит имеет особенности осуществления в различных регионах России, обусловленные системой целеполагания и механизмом решения задач для эффективного достижения текущих и стратегических целей территориального развития, структурой экономики и развитостью социальной сферы, а также состоянием духовности, политической стабильности и экологии региона.

Комплексная оценка факторов федерального, окружного, регионального и муниципального развития как территориальных экономических комплексов (ТЭК), оказывающих влияние на проведение государственного аудита, возможна в условиях многокритериального подхода. Эти факторы следует классифицировать по четырём группам: экономические, технологические, политические, организационные.

Рассмотрим подробнее воздействие данных факторов на проведение государственного аудита.

Экономические факторы. Территориальные бюджеты формируются за несколько месяцев до начала нового бюджетного года. Бюджетным кодексом предусматривается и принятие на новый финансовый год бюджетов всей бюджетной системы России до наступления нового астрономического года. При этом одним из источников формирования доходной части региональных бюджетов является федеральный бюджет через финансовую помощь бюджетам иных уровней бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, а также субсидий и субвенций.

По данным Счётной палаты Российской Федерации (табл. 1) в соответствии с плановыми назначениями на 2009 год доля средств, передаваемых в консолидированные бюджеты регионов на выравнивание бюджетной обеспеченности, лежит в пределах от 0 % до 65,49 % при среднем значении по России в 13,54 % и среднеквадратическом отклонении 15,60 %.

Приведённые в таблице данные показывают, что объём и структура финансовых ресурсов, используемых региональными бюджетами для реализации государственных полномочий в субъектах Российской Федерации, а значит, масштабы, структура и основные направления государственного аудита будут зависеть от внешних факторов и отличаться для различных субъектов России.

Кроме того, нынешняя парадигма бюджета – ориентирование на результат – обуславливает необходимость оценки этого результата, то есть того, что получат граждане в результате использования бюджетных средств, какие тенденции приобретут изменения качества их жизни, какую динамику получит развитие экономической базы комплекса.

Анализ структуры валового регионального продукта по видам экономической деятельности в регионах России показывает, что в субъектах Федерации по-разному решаются вопросы формирования структуры ВРП, направленной на устойчивое развитие экономики.

Анализ вероятностных характеристик добавленной стоимости на душу населения в отраслевой структуре ВРП по видам экономической деятельности [1] позволяет оценить риски наступления негативных последствий в формировании доходной части региональных бюджетов, а значит и реализации государственных обязательств, стратегических планов и программ развития, что особенно актуально в условиях рыночной экономики и финансового кризиса.

 

Таблица 1.

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации за счёт средств федерального бюджета (план на 2009 год)

            Минимум

       Максимум

Доля средств, передаваемых в бюджеты регионов на выравнивание бюджетной обеспеченности (в % к  доходам консолидированного бюджета региона)

0

       65,49

Доля объёмов финансовой помощи субъектам России

% относительно доходов консолидированного бюджета региона

0,84 – Москва

    71,06 – Республика Тыва

Объём финансовой помощи субъектам России

Млн. руб.

814,30 – Ямало-Ненецкий автономный округ

       37 504 – Республика Саха (Якутия)

Руб./чел

877,62 – Республика Татарстан (Татарстан)

  52 799 – Магаданская область)

Сущность выбранных вероятностных характеристик случайного стационарного процесса показывает, что с ростом среднеквадратического отклонения годовых объёмов добавленной стоимости устойчивость доходной части бюджета снижается. С увеличением их среднего значения устойчивость увеличивается. Одновременно устойчивость формирования доходной части регионального бюджета будет расти с увеличением числа видов экономической деятельности, добавленная стоимость в которых будет превышать заранее выбранный пороговый уровень.

Оптимизация структуры ВРП по видам экономической деятельности, задача осуществления которой на основе государственного аудита бюджетных и социально-экономических процессов должна решаться органами внешнего государственного финансового контроля – безотлагательная задача, требующая внесения корректив в финансово-бюджетную и экономическую политику государства и регионов. При условии продуманной политики межбюджетных отношений и программно-целевого сопровождения стратегического развития регионов число самообеспеченных и стабильных среди них могло бы быть гораздо большим чем то, которое сложилось на сегодняшний день под воздействием как объективных, так и субъективных причин.

Для выявления особенностей осуществления государственного аудита в различных регионах России используют метод корреляционно-регрессионного анализа [2], в частности, модели парной регрессии. Анализ взаимосвязи факторов регионального развития и показателей функционирования органов государственного аудита проводят на основе количественных показателей.

Политические факторы. Система регионального государственного аудита, обеспечивающая оценку результатов использования публичных ресурсов на развитие региона, содержит как государственную компоненту (контрольно-счётный орган региона), так и муниципальные составляющие (муниципальные контрольные органы). Однако только в 2011 году принят Федеральный закон, определивший общие принципы организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [3].

В то же время и этот нормативный правовой акт не ответил на многие вопросы организации бюджетно-финансового контроля в муниципальных образованиях.

Организационные факторы. В развитии муниципальных образований, так же как и в развитии других сложных систем, проявляется феномен цикличности. В отдельные моменты, воздействие негативных факторов может стать столь высоким, что адаптационных возможностей территории становится недостаточно для их преодоления.

На современном этапе развития российской системы городов, основную часть поселений, находящихся на нисходящей стадии жизненного цикла, составляют моногорода, возникшие на ранних стадиях индустриализации страны, хозяйственная специализация которых связана с промышленным производством начальных технологических переделов. Для каждой фазы жизненного цикла функциональной специализации свойственно изменение ключевых характеристик состояния основных секторов экономики и социально-демографической сферы города, что вызывает особенности организации и развития системы государственного аудита.

Если, в соответствии с п. 11 статьи 3 названного закона [3] в поселениях, входящих в состав муниципального района, полномочия контрольно-счётного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля могут на основании соглашений между представительными оргами поселения и муниципального района передаваться  контрольным органом муниципального района, то на уровне городского округа и муниципального района в законодательстве нет ясного понимания.

Согласно п.2 статьи 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации [4]  «внешняя проверка годового отчёта об исполнении местного бюджета осуществляется органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования».

Таким образом, обязательную процедуру бюджетного процесса – внешнюю проверку годового отчёта об исполнении бюджета – может осуществлять либо представительный орган местного самоуправления (ОРГАН, но ни какая-либо его часть или аппарат), либо орган муниципального финансового контроля, сформированный на муниципальных выборах.

Представительными органами муниципальных образований при принятии порядка организации внешней проверки годового отчёта об исполнении бюджета необходимо подходить взвешенно к определению органа, осуществляющего проведение внешней проверки. При этом можно рассматривать ряд вариантов:

  • Создание собственного независимого контрольного органа, наделяемого статусом юридического лица.
  • Привлечение к осуществлению этой деятельности независимых аудиторов, имеющих соответствующий квалификационный аттестат.
  • Формирование контрольного органа из числа депутатов представительного органа муниципального образования и на основании соглашения представительного органа местного самоуправления (городского округа или муниципального района) и контрольно-счётного органа субъекта Российской Федерации об организации и осуществлении внешнего финансового контроля в муниципальном образовании проводить совместные внешние проверки отчётов об исполнении местных бюджетов, как обязательного элемента бюджетного процесса.

Модель привлечения к проведению внешнего аудита бюджета муниципального образования специалистов контрольно-счётного органа, созданного законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, может стать оптимальной, учитывая, что проведение внешнего аудита осуществляют наиболее активные граждане муниципального образования с участием специалистов уполномоченного органа, организационно и функционально независимого от объектов контроля и внешнего влияния.

Региональная практика создания во Владимирской области объединений публичных и контрольно-счётных органов, обладающих компетенцией проведения внешнего финансового контроля, особенно наделённых правами юридического лица, подтвердила обоснованность выбранного пути развития внешнего финансового контроля на муниципальном уровне.

Технологические факторы. Определённые трудности на местах создают слабо развитая информационная база муниципального образования, не позволяющая оперативно отслеживать происходящие изменения бюджетного процесса, заниматься прогнозом бюджета и т.п., а также отсутствие полноценной системы статистики муниципальных образований (причём статистическая информация предоставляется только за плату).

Таким образом, существующие специфические особенности социально-экономического развития территорий, вызывают ряд сложностей при осуществлении государственного аудита. Взаимосвязь особенностей развития территориальных социально-экономических комплексов (ТСЭК) и их влияние на специфику государственного аудита приведены в табл. 2.

Государственный аудит в бюджетной сфере рассматривается как совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных органов местного самоуправления, выявлении резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшении бюджетной дисциплины.

В условиях рыночной экономики, когда усложняются межбюджетные отношения, усиливается роль налогового регулирования экономики как основного источника формирования доходной базы бюджета, многократно возрастает значимость государственного аудита в бюджетной сфере. Особую значимость государственный аудит приобретает в связи с проектированием бюджета на три года, с формированием и реализацией долгосрочных программ развития ТСЭК. Государственный аудит становится востребованным на всех этапах цикла стратегического планирования: от стратегического анализа и планирования до корректировки стратегических планов и программ, – структурными преобразованиями экономики.


Таблица 2. 

Взаимосвязь особенностей развития ТЭК с проблемами государственного аудита

Экономические

Объём и структура финансовой помощи

Изменение полномочий КСО

Высокая диверсификация экономики

Увеличение сложности проведения аудиторских проверок, увеличение объектов и направлений аудита, рост численности аудиторов

Высокий уровень доходов регионального бюджета

Рост объема финансированная КСО, в связи с большим количеством проверок и большей их сложностью

Высокая доля расходов регионального бюджета

Рост объема финансированная КСО, в связи с большим количеством проверок и большей их сложностью

Численность населения регионов

Рост объема финансированная КСО, в связи с большим количеством проверок и большей их сложностью

Политические

Федеральная значимость приоритетных направлений развития регионов

Привлечение высококвалифицированных аудиторов из других регионов, увеличение стоимости проведения аудиторских проверок

Технологиче-ские

Уровень развития информационной базы

Сложности проведения аудиторских проверок, трудности принятия правильных управленческих решений

Организацион-ные

Стадия жизненного цикла территориального образования

Начальная стадия создает сложности при организации КСО, недостаточное количество аудиторов КСО.

 


Не вмешиваясь в политику и воздерживаясь от политических оценок, государственный аудит способен дать диагностическую оценку состояния экономики территории.

Представление государственного аудита стратегического развития территории как процесса обусловлено существованием изменений ситуации в каждый отдельный период времени, что в свою очередь предполагает необходимость анализа отклонений, и, следовательно, возможность их коррекции во временном континууме на основании изменений, вызванных как реализацией данной стратегии, так и объективно изменившимися условиями внешней среды.

Проведение государственного аудита эффективности региональных стратегических программ развития даёт возможность на предварительном этапе оценить обоснованность перспективности определённых разработчиками стратегии точек роста. При текущем аудите – оценить ход реализации стратегических планов развития, выявить отклонения от целевых показателей, определить их приемлемость, предложить возможные структурные преобразования, иные корректирующие мероприятия для достижения целевых ориентиров, что обеспечит действенную возможность реализации стратегических планов развития региона. Особенно это важно в настоящее время, когда уровень дифференциации регионов существенно различается, что вызвано не только стартовыми условиями развития, но и политикой органов государственной власти в области стратегического развития ТСЭК.

Решение задачи экономического развития территорий требует, прежде всего, проведения государством экономической политики, направленной на расширенное воспроизводство и развитие приоритетных для территориальных экономик направлений, стимулирование производства конкурентоспособной продукции с высокой добавленной стоимостью путём создания условий для снижения издержек бизнеса в данных сферах. Ключевыми факторами здесь являются на только регулирование рационального размещения федеральной производственной и социальной инфраструктуры и определение мер стимулирования инвестиционного развития регионов, а также применение современных методов и подходов проведения государственного аудита эффективности стратегических планов развития.

В связи с этим при организации и проведении государственного аудита необходимо выделить основные требования к стратегическим планам территориального развития:

  • Наличие следующих взаимосвязанных элементов: видение, миссия, цели, стратегии, задачи, инструменты реализации, механизмы оценки достижения целей.
  • Уровень ресурсного обеспечения. При формировании стратегического плана регионального развития кроме бюджетного ресурсного обеспечения следует учитывать участие частного бизнеса в реализации стратегического плана.
  • Уровень методического обеспечения. В связи с тем, что стратегические планы развития разрабатываются для управления их реализацией органами государственной власти и представляются специалистам и гражданам, теоретическая база должна подводить к разработке и публиковаться как научно-методическое обеспечение в отдельных источниках, но не являться составной частью стратегических планов.
  • Согласование различных интересов участников. В стратегических планах должны быть выделены различные группы влияния, их цели, интересы, возможный вклад.
  • Уровень детализации. Для различных групп влияния должны представляться отдельные стратегические планы с разной степенью детализации. Для внутренних групп влияния необходим больший уровень детализации, нежели для внешних.
  • Чёткое распределение полномочий и наличие связей между уровнями разработчиков стратегических планов развития: Федерация, регион, муниципальное образование. Для обеспечения баланса интересов этих сторон, сохранения и укрепления центра, его ведущих позиций в государственном регулировании, должна быть налажена итеративная связь между центром и субъектами Федерации.
  • Наличие вариантности. Данное требование предполагает разработку и выбор наилучшего варианта из имеющихся, которые различаются между собой по составу участников, объёмам и формам финансирования, срокам реализации.

При осуществлении государственного аудита центральными вопросами становятся не столько определение целевого и законного характера расходования средств, сколько целесообразность и эффективность управленческих решений, принятых в связи с разработкой и реализацией стратегического плана регионального развития.

Система государственного аудита может быть представлена в виде комплекса направлений развития объектов наблюдения, показателей для оценки эффективности программ, управленческой деятельности субъектов бюджетного планирования, осуществляемого на муниципальном и региональном уровнях, и включает три блока:

  • государственный аудит хода реализации стратегий и программ социально-экономического развития территории;
  • государственный аудит эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования;
  • государственный аудит эффективности исполнения бюджетных доходов и расходов.

Первая группа задач, возникающая перед органом государственного аудита на его предварительном этапе, касается необходимости самой целевой программы, точности и реалистичности ее формулировки. Основными вопросами государственного аудита на данном этапе будут являться: определение обоснованности, достижимости, точности сформулированных целей; оптимальность и обоснованность определённых в стратегическом плане мероприятий по достижению целей и получения результатов; правильность определения сроков реализации мероприятий; верность определения стоимости мероприятий; анализ эффективности проводящейся социальной политики; оценка влияния экономической политики на изменение уровня жизни, социальной напряженности в обществе; состояния рынка труда и социальной инфраструктуры территории. Одним из важнейших путей осуществления государственного аудита эффективности стратегического планирования является разработка критериев и индикативных показателей оценки результативности реализации управленческих решений и деятельности органов государственного управления.

Вторая группа задач (текущий) контроль за целевой программой со стороны органа государственного аудита, проходит на этапе реализации программы. На этом этапе основные вопросы, стоящие перед органом государственного аудита, будут связаны с определением:

  • соответствия процесса осуществления программных мероприятий основным положениям стратегии регионального развития;
  • соответствия фактических сроков и стоимости реализации плановым;
  • объёмов полученных финансовых средств;
  • необходимых мер при условии недостаточного финансирования;
  • соответствия расходования финансовых средств целям программы и требованиям законодательства;
  • необходимых мер для устранения случаев нецелевого и неэффективного использования средств.

Третья группа задач, связанная с последующим государственным аудитом стратегии территориального развития, проводится после завершения определённых этапов. Его основная проблема – оценить степень эффективности стратегических планов развития. Здесь необходим анализ информации по следующим позициям:

  • объём реализации программы;
  • достигнутые цели и их соответствие запланированным;
  • причины деформации целей, если таковые были;
  • реальные сроки реализации программы и их соотношение с ранее утверждёнными сроками;
  • соотношение окончательных расходов с запланированными и причины их расхождений.

Оценка эффективности стратегических планов территориального развития поможет не только объективно оценить работу органов власти, ответственных за реализацию конкретных стратегических мероприятий, но и позволит определить алгоритм действий, необходимых для блокирования малоэффективных мероприятий.

Кроме того, оценка эффективности позволит выявить пути и механизмы деятельности по повышению эффективности реализованных и последующих мероприятий, что актуализируется в условиях ограниченности бюджетных средств.

Таким образом, объектом деятельности органов государственного аудита выступают не только финансовые ресурсы, которые рассматриваются в качестве одного из средств достижения результатов, но и другие, связанные с ними материальные, трудовые, информационные ресурсы, а также следствия от их использования.

Особенную значимость подобное расширение горизонта деятельности органов государственного аудита приобретает в связи с тем, что ни один независимый контрольный орган не исследует всю подсистему территориальной экономики в её целостности. Акцентирование внимания при осуществлении государственного аудита лишь на финансовой составляющей, не даёт населению региона полной, качественной, актуальной информации о том, как им управляют. Поэтому основной задачей государственного аудита является получение полной и достоверной информации о деятельности власти, оценка этой деятельности, предоставление обществу данных по результатам аудита.

Хотя государственный аудит в бюджетной сфере охватывает, в основном, общественный сектор экономики, он распространяется и на частнопредпринимательскую деятельность при проверке правильности составления налоговых расчетов и деклараций; при выполнении предприятиями государственных заказов, финансируемых из бюджета; при предоставлении предприятиям различных форм собственности субсидий, дотаций, кредитов, а также налоговых льгот (скидок, вычетов, налоговых кредитов и т.д.). Следовательно, объектом государственного аудита в бюджетной сфере выступает не только бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, но весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений, связанный с формированием и использованием публичных ресурсов. Этим определяется роль и значение государственного аудита в бюджетной сфере как важнейшего инструмента государственного управления социально-экономическими процессами в регионе.

 

Литература:

1.Чечеткин В.Д. О деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации в условиях финансового кризиса // Научно-информационный журнал «Экономические науки». № 6 (55). 2009.

2.Чечеткин В.Д. Методы поиска корреляционных связей бюджетных и социально-экономических процессов / Чечеткин В.Д., Князев К.А. //  Актуальные проблемы социально-экономического развития России. № 3. 2010.

3.Федеральный закон от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [Текст] // "Российская газета". N 29. 11.02.2011.

4.«Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ [Текст]: [принят ГД ФС РФ 17.07.1998: ред. от 24.07.2008] // «Собрание законодательства РФ». № 31. 03.08.1998. ст. 3823.

 

 
Секции-декабрь 2011
КОНФЕРЕНЦИЯ:
  • "Современные проблемы и пути их решения в науке, транспорте, производстве и образовании'2011"
  • Дата: Октябрь 2011 года
  • Проведение: www.sworld.com.ua
  • Рабочие языки: Украинский, Русский, Английский.
  • Председатель: Доктор технических наук, проф.Шибаев А.Г.
  • Тех.менеджмент: к.т.н. Куприенко С.В., Федорова А.Д.

ОПУБЛИКОВАНО В:
  • Сборник научных трудов SWorld по материалам международной научно-практической конференции.