Рейтинг пользователей: / 1
ХудшийЛучший 

УДК 342.9

Волкова В.В.

Поощрение – способ повышения эффективности деятельности государственных гражданских служащих

 

Введение

Институт государственной службы РФ, несмотря на существование и закрепление позитивной динамики своего реформирования, оставляет множество насущных и практически нерешенных вопросов. Одной из основных проблем, является неконкретность, отсутствие нормативной регламентации законодательства, определяющего правовой статус государственного служащего РФ.

В рамках определения правового статуса государственного служащего выделяются разночтения в законодательстве, т.е. отсутствие единств указанного статуса в рамках соотношения федерального и регионального законодательст­ва, а также реализации указанных положений на практике [1].

В последнее время недостаточно уделяется внимания институту по­ощрения государственных служащих, основной акцент ставится на проблеме правонарушений указанными лицами. На основе анализа действующего законодательства [2], следует говорить о практическом отсутствии достаточного регу­лирования поощрительных мер и единообразия правоприменения по указанным вопросам.

Научные работы, затрагивающие «поощрение», в большей мере были посвящены вопросам о механизме правового стимулирования социально-активного поведения, о правомерном поведении, о поощрении как методе правового регулирования и т.д. В то же время многие вопросы, касающиеся комплексного исследования этого института, остались не освещенными, а его назначение для системы государственной службы настоятельно требует дополнительных научных исследований. В силу чего актуальность, значимость теоретических и практических подходов к институту поощрения в современный период возрастает.

1. Система мер поощрения: понятие, основные принципы, методы

Среди правовых средств повышения эффективности деятельности государственных гражданских служащих самостоятельное место занимает система мер их поощрения. Надо помнить, что занимаясь любым видом деятельности, абсолютное большинство людей явно или не явно желает общественного признания ее результатов, т.е. общепринятых внешних форм выражения одобрения. Перспектива быть отмеченным, выделенным из общей массы возвышает человека как в собственных глазах, так и, что может быть еще важнее, по его мнению, в глазах других людей. В этом отношении государственная служба представляется уникальной сферой, в которой изначально закладывался механизм такого внешнего общественно признания заслуг, профессиональных и личных достоинств человека, который состоит на службе у общества [3].

Поощрение и наказание являются сильнодействующими правовыми инструментами. И хотя и «кнут» (наказание) и «пряник» (поощрение) весьма значимые факторы, призванные существенно влиять на мотивацию поведения субъектов, поощрению традиционно уделялось и уделяется меньше внимания [4]. Верно, заметила Р.О. Халфина, что «о праве нередко создается ложное представление как о системе наказаний и (в гораздо меньшей степени) поощрений»[5].

Не будет преувеличением, если сказать, что недостаточная степень развития многих социально ценных общественных отношений напрямую связана с недостаточной степенью использования поощрительных мер. Ведь поощрение до сих пор рассматривается как дополнительный способ правового воздействия [6].

Между тем именно поощрения, а не наказания, считаются в ряде случаев более эффективными средствами при их сравнении с последними, ибо в ситуации положительной мотивации в качестве побудительной силы желаемого поведения выступают не только внешние предписания, но и собственный интерес субъекта, его заинтересованность [7]. Вознаграждение, как писал еще Р. Иеринг, стоит выше принуждения, так как оно апеллирует к свободе субъекта и ждет результатов исключительно от его свободного решения [8].

Поощрение так же, как и наказание, является способом стимулирования правомерного поведения и предупреждения правонарушения. Следовательно, основания и порядок поощрения не менее важны, чем основания и порядок назначения наказаний [9].

 Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:

1) фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;

2) оно связано с оценкой уже совершенных деяний;

3) оно персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;

4) оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льготами, материальными ценностями и иными благами;

5) оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемых, стимулируя, побуждая их. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребностью в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются.

Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более творческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело.

П.А. Сорокин анализируя положение о подвигах и наградах в правовой науке, справедливо отмечал, что «… в то время как один разряд фактов социальной жизни (преступления – наказания) обратил на себя исключительное внимание научной мысли, другой разряд фактов, не менее важных и играющих не меньшую социальную роль (подвиг – награда), почти совершенно игнорируется тою же научной мыслью. … Преступления и наказания служат и служили до сих пор единственным объектом исследования представителей общественных наук и теоретиков уголовного права. Подвиги же и награды – как совершенно равноправная категория, как громадный разряд социальных явлений – огромному большинству юристов и социологов даже и неизвестны. В то время как наука о преступлении и наказании выросла до громадных размеров и получила характер гипертрофический, наука о подвигах и наградах даже и не значится в числе научных дисциплин» [10].

Следует согласиться, что необходимо повысить эффективность данного юридического приема, расширить его регулятивные возможности, привести политику в сфере поощрения в соответствие с современной иерархией социальных ценностей. Поэтому сегодня приобретает все большую актуальность проблема поощрения как метода правового регулирования. Без специального изучения и совершенствования этого юридического средства невозможно повысить эффективность его воздействия на интересы личности и мотивы ее поведения. Настоящее состояние юридической действительности требует разработки поощрения как особого способа упорядочения общественных отношений, который позволит более полно использовать потенциал реформируемой Российской правовой системы [11].

Можно выделить так же основные принципы поощрительной деятельности: обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие, вытекают из общих принципов функционирования публичной исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.

1) Обоснованность означает, во-первых, наличие заслуги, во-вторых, соответствие ее награде. Явная несоразмерность меры поощрения ее фактическому основанию у поощряемого и окружающих может вызвать не радость, а огорчение и даже чувство несправедливости. Принцип соответствия нарушается и тогда, когда за небольшие заслуги даются большие премии (чины, награды).

2) Гласность поощрительной деятельности важна и для того, кто отличился, и для окружающих. Она повышает авторитет поощренного, улучшает отношение к нему окружающих. А с другой стороны, положительно влияет на многих из тех, кто узнал, кого и за что поощрили.

3) Принцип разнообразия обусловлен огромным множеством и разнообразием заслуживающих поощрения действий. Соответственно, и реагировать на них администрация должна по-разному, используя большой арсенал поощрительных мер. Кроме того, эти действия могут быть неоднократными и даже многократными. Многократное поощрение одного субъекта права не должно быть однообразным. Стимулирующая роль неоднократных благодарностей, премий и т.д. в силу особенностей человеческой психики постепенно снижается.

4) Поощрение лучше воздействует на поощренного и окружающих, если оно производится оперативно, своевременно.

Изучение процессов, происходящих в нашем обществе, позволяет сделать вывод о том, что сегодня назрел вопрос о необходимости совершенствования законодательства, регламентирующего основания и порядок поощрения физических лиц от имени государства.

Следует четко обозначить, как минимум, три проблемы в этом направлении: 1) отсутствие четких оснований и порядка поощрения в законодательстве; 2) крайний субъективизм при применении мер поощрения, дающий широкие возможности для осуществления коррупционной деятельности; 3) явное несоответствие, неравенство правового статуса гражданских служащих в рамках поощрительных мер на уровне субъектов федерации, что находит свое выражение в наличии существенных различий регионального законодательства по указанному вопросу.

К сожалению, но в российском законодательстве, ни в юридической науке нет всеохватывающего определения понятия «поощрения служащего», не смотря на то, что известны отдельные попытки ученых-юристов сформулировать данное понятие [12]. Например, А.Ф. Наздрачев понимает под поощрением меры морального и материального характера, связанные с публичным признанием заслуг и оказанием общественного почета государственным служащим за успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей и достигнутые результаты в государственной службе [13]. Так, В.И. Шкатулла определяет поощрение как положительную санкцию, заслуженную меру одобрения, как правило, публичное признание заслуг, отличий и успехов персонала в том ли ином виде деятельности, выступающее как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношений, средство воздействия на субъектов, их интересы, цели и иные мотивы, призванные подкреплять позитивное и превосходящее обычные требования поведение [14].

Сущность поощрения весьма точно выразил К.С. Бельский, рассматривающий поощрение, как особый вид управленческого давления, такое государственное воздействие, которое не подчиняет, но специфическим образом направляет волю лица на действия, полезные для интересов коллектива и общества [15].

2. Основания, порядок и формы поощрения государственных гражданских служащих

 Для определения сущности поощрения первостепенное значение имеет, прежде всего, законодательная основа совершения данной процедуры. Общие правила поощрения работника работодателем установлены в ст. 191 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдает премию, награждает ценным подарком, почетной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии).

Стоит отметить, что публичная администрация не является монополистом в поощрительной деятельности. Поощряют все типы администраций, в том числе и частные. Поощряют также Президент РФ, главы субъектов РФ, представительные (законодательные) государственные и муниципальные органы, суды. Так, награждение государственными наградами РФ, присвоение почетных званий и государственных премий РФ производится Президентом РФ. В подобных случаях государственная администрация начинает поощрительное производство, оформляет необходимые материалы и ставит перед главой государства, главами субъектов РФ, представительными органами, судами вопросы о поощрении конкретных субъектов права. Например, о присвоении почетного звания, досрочном освобождении от отбывания наказания, замене его более мягким. Меры поощрения могут носить моральный или материальный характер. Закон, как правило, соединяет материальное и моральное поощрение гражданского служащего.

К поощрениям нематериального свойства можно отнести: объявление благодарности, награждение Почетной грамотой органа местного самоуправления субъекта Российской Федерации или грамотой Российской Федерации, присвоение почетного звания региона ли Федерации, награждение орденами и медалями, присвоение очередного квалификационного разряда

Материальными поощрениями являются награждение ценным подарком и выплата единовременного денежного поощрения за исполнение служебных заданий особой важности и сложности или в связи с юбилейной датой (датой органа государственного управления; датой граждан; в связи с выходом на пенсию).

Также предусматриваются виды поощрений и награждений. Их можно разделить на поощрения и награждения, применяемые представителем нанимателя, и поощрения и награждения, применяемые вышестоящими государственными органами.

Высшей формой поощрения является награждение государственными наградами Российской Федерации [16]. Эта форма поощрения применяется специально уполномоченными государственными органами за особые заслуги.

Объявление благодарности - вид поощрения государственного служащего, официальное выражение оценки его труда, деятельности.

Единовременное поощрение при объявлении благодарности, награждении почетной грамотой государственного органа и иные виды поощрений государственного органа могут выплачиваться в виде премии, денежного вознаграждения в связи с юбилеями и т.п. Порядок их выплаты определяется решением представителя нанимателя. Размер единовременного вознаграждения определяется с учетом фонда оплаты труда. Размер выплат зависит от показателей эффективности и результативности деятельности самого служащего. В таких органах фонд (соответствующая часть фонда) оплаты труда гражданских служащих должен будет формироваться на основе показателей эффективности и результативности деятельности государственного органа.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации приняты и действуют законодательные акты, определяющие состав фондов оплаты труда государственных служащих различных органов власти соответствующих субъектов [17].

Ежемесячное денежное поощрение впервые было введено для отдельных категорий федеральных государственных служащих в 2002 г. Размеры поощрения устанавливаются указами Президента Российской Федерации для каждого вида федеральных государственных органов. Для гражданских служащих субъектов Российской Федерации размеры и порядок выплаты ежемесячного денежного поощрения устанавливаются нормативными правовыми актами соответствующего субъекта.

Самые распространенные материальные поощрения - премии и ценные подарки. Существует огромное разнообразие премий (в том числе государственные, правительственные, губернаторские, производственные).

Награждение ценным подарком - единовременное поощрение государственного служащего материального характера (вручение вещи, представляющей интерес для поощряемого). Ценным подарком может быть почти любой предмет материального мира, имеющий ценность. Следует сказать, что стоимость ценного подарка включается в совокупный годовой доход государственного служащего в порядке и на условиях, установленных действующим налоговым законодательством.

ФЗ предусмотрена выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет. Условия назначения пенсии за выслугу лет предусмотрены Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» [18].

При поощрениях Президента или Правительства РФ, а также награждениях государственными наградами выплачивается единовременное поощрение в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.

Почетная грамота Правительства Российской Федерации является поощрением за заслуги в содействии проведению социальной и экономической политики государства, эффективной деятельности федеральной исполнительной власти, развитию местного самоуправления, осуществлению мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, укреплению обороны страны и государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации. Ею награждаются гражданские служащие, своим трудом заслужившие широкую известность благодаря личному вкладу в осуществление социальной и экономической политики государства.

Представление о награждении Почетной грамотой вносится в Правительство РФ федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (Положение о Почетной грамоте Правительства Российской Федерации) [19].

Почетные звания присваиваются гражданским служащим за высокое профессиональное мастерство и многолетний добросовестный труд на основании Указа Президента РФ «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации» [20]. Этим Указом предусмотрены, например, такие почетные звания, как «Заслуженный работник дипломатической службы Российской Федерации», «Заслуженный юрист Российской Федерации». Почетные звания присваиваются гражданским служащим, проработавшим по специальности 15 и более лет. Почетные звания являются одним из видов государственных наград. Право присваивать почетные звания Российской Федерации предоставлено Президенту РФ [21].

Награждение нагрудным знаком производится соответствующим министерством на основании специального нормативного правового акта. В качестве примера можно привести Приказ Минюста РФ «Об учреждении нагрудного знака «Почетный работник юстиции России» [22]. Поощрения и награждения государственного органа применяются к гражданскому служащему на основании приказа (распоряжения) представителя нанимателя. Иные виды поощрений оформляются соответствующим нормативно-правовым актом Российской Федерации (актом Президента или Правительства РФ). Награждение государственными наградами осуществляется на основании соответствующего указа Президента РФ.

Сведения о поощрениях заносятся в трудовую книжку, а также в личную карточку государственного (муниципального) служащего.

Поощрение или награждение как форму общественного признания заслуг государственного служащего, оказание ему почета необходимо отличать от должностного роста на конкурсной основе, право на который гражданский служащий имеет согласно п. 10 части 1 ст. 14 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Согласно ст. 55 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»: «За безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения: …»[23].

Нетрудно заметить, что категории, приводимые законодателем в качестве оснований для поощрения, предполагают явно оценочный характер. Ознакомление с данными основаниями сразу же порождает вопросы о том, что такое «эффективность и безупречность службы»?

Понятие эффективности службы в законе не раскрывается. В юридической литературе данное понятие рассматривается с использованием таких терминов, как добросовестность и успешность выполнения обязанностей. Таким образом, можно говорить о том, будет ли исполнение должностных обязанностей таковыми в каждом конкретном случае, решает руководитель, обладающий правом применять меры поощрения по своему усмотрению. Если поощрение урегулировано правом, оно реализуется в форме правоприменения. Поощрительные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъектов власти поощрять и крайне редко - субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этой сфере деятельности администрация наделена широкими дискреционными полномочиями (свободой усмотрения). В настоящее время субъективное усмотрение руководителя играет ведущую роль при применении мер поощрения. И здесь следует согласиться с В.А. Григорьевым, который отметил: «Что там, где имеет место усмотрение - всегда существуют условия для коррупции» [24]. Отметим, что данная проблема порождает почву для злоупотребления своим статусом управомоченных лиц и на практике приводит к произволу. Наблюдается и отсутствие в законе определения понятия «безупречности службы». Обратившись к словарю русского языка, следует говорить о том, что «безупречный» означает «ничем неопороченный». Значит, гражданскую службу можно назвать «безупречной», если на служащего не налагались дисциплинарные взыскания.

Наличие поощрительных санкций оправдано задачей права, которая состоит как в сдерживании правонарушений, в наказании лиц, их совершивших, так и в стимулировании правомерного поведения, в поощрении лиц, действующих в интересах общества. Поощрительные меры, совместно с мерами принуждения, обеспечивают устанавливаемую государством модель правомерного поведения. Особенность поощрительной санкции – в гарантировании тех социальных целей (благ), ради достижения которых такая модель поддерживается юридическими средствами, и особенно тех целей, достижение которых иными способами невозможно [25]. Федеральным законом «О государственной гражданской службе в РФ» [26] регулирование института поощрения гражданских служащих передано на уровень субъектов РФ.

Вместе с тем, на региональном уровне вопросы оснований поощрения и непосредственные меры, применяемые в качестве награды, значительно дифференцированы. В частности, в законе Краснодарского края «О государственной гражданской службе Краснодарского края» [27] упоминается такой вид поощрения, как «внеочередное присвоение класса в соответствующей должностной группе». Ряд нормативных актов субъектов Федерации предполагают поощрения по выслугам, первоочередное предоставление льгот в области социально-культурного обслуживания, приуроченные к юбилейным датам и другие. При этом наблюдается отсутствие единства правового регулирования института поощрения, что прямо нарушает требование федерального законодательства о единстве статуса гражданских служащих на всей территории РФ.

Таким образом, для того, чтобы поощрение было своевременным, значимым, авторитетным, оно должно базироваться на строгой правовой основе.

3. Общая характеристика поощрительного производства

Поощрительное производство совершенно не вписывается в представления о процессе как юридической категории, сформировавшиеся под влиянием научных характеристик существующих давно и официально признанных процессов – гражданского и уголовного [28].

А. А. Гришковец объясняет это так: административный процесс в середине 60-х годов рассматривался как своего рода «слепок» с процессов уголовного и гражданского. Из процесса гражданского ведет свою родословную процедура рассмотрения споров в сфере государственного управления, а из процесса уголовного - производство по делам об административных правонарушениях.

Государственное управление – поле деятельности системы органов исполнительной власти Российской Федерации – это многообразная организующее–властная деятельность, в ходе осуществления которой постоянно присутствует функции применения мер убеждения, в том числе и юридических, предусматриваемых законодательством различных уровней в Российской Федерации. В процессе своей деятельности органы государственной власти просто обязаны в надлежащих случаях использовать различные средства поощрения граждан, отмечая, тем самым, их положительные действия. Деятельность этого плана несомненно является юридической, во – первых, потому, что компетентные государственные органы и должностные лица официально применяют не любые меры поощрения, а только те, которые устанавливаются специальными нормативными юридическими актами, прежде всего указами Президента Российской Федерации, а также постановлениями Правительства Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами [29], а, во – вторых, сам порядок применения этих мер, в свою очередь, регулируются правовыми нормами, относящимися к нормам административно – процессуального права.

Примерно такими соображениями пришлось руководствоваться, впервые предложив в конце 60–х годов включить в систему производств административного процесса и производство по делам о поощрении. Как и ожидалось, последовала реакция решительного отторжения, прежде всего, со стороны специалистов в области гражданского и уголовного процессов, что, собственно говоря, было делом естественным [30]. Не согласились с этим производством сторонники «юрисдикционной» концепции, что тоже было естественно.

Несомненным свидетельством юридического характера данного производства являются многочисленные нормативные правовые акты – материального и процессуального характера, регулирующие основные стороны названной процедуры.

Поощрительное производство представляет собой совокупность стадий поощрения, целью которого является публичное признание заслуг государственному служащему, оказание ему почета и уважения за эффективную и добросовестную службу на должностях государственных органов.

Процедуры, связанные с поощрением, не являются типичными для организаций различных форм собственности и ведомственной принадлежности. Они могут быть чрезмерно сложными, и напротив, упрощенными. Тем не менее, поощрение требует поэтапного соблюдения определенного порядка, отступление от которого может повлечь нарушение материальных прав и обязанностей.

Особенность поощрительных процедур заключается в том, что они регламентируют порядок поощрения наемных работников [31].

Каждая процедура включает в себя определенные этапы, которые устанавливаются либо в нормативном порядке, либо в индивидуальном порядке по соглашению сторон [32].

По мнению Н. В. Протасова, нормативная модель процедуры должна определять: целевое назначение, тип основных отношений, круг участников, акты поведения, которые они могут и должны совершить, последовательность их совершения, сроки и место осуществления как отдельных действий, так и процедуры в целом, средства обеспечивающие её функционирование [33].

Трудовой кодекс Российской Федерации и другое законодательство о поощрении государственных служащих не содержит всех элементов такой модели. Таким образом, можно сделать вывод, что процессуальная сторона применения поощрительных норм еще достаточно не исследована.

На наш взгляд, можно выделить особенности поощрительного производства.

1.  Поощрительному производству присущ определенный процессуальный режим, который позволяет более ответственно, справедливо, компетентно добиться конечного результата, то есть поощрение государственного служащего.

2.  В структуру данного режима входят: нормативно-правовая основа поощрения; материальные и процессуальные поощрительные нормы; цели, задачи, функции, принципы поощрительного производства; соблюдение гарантий по достижению положительного эффекта и т.д.

3.  Процессуальный поощрительный режим и поощрительное производство можно рассматривать через философские категории «содержание», «форма», где под содержанием подразумевается «поощрительный режим», а под формой «поощрительное производство».

Думается, можно выделить так же основные принципы поощрительной деятельности: обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие, вытекают из общих принципов функционирования публичной исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.

1) Обоснованность означает, во-первых, наличие заслуги, во-вторых, соответствие ее награде. Явная несоразмерность меры поощрения ее фактическому основанию у поощряемого и окружающих может вызвать не радость, а огорчение и даже чувство несправедливости. Принцип соответствия нарушается и тогда, когда за небольшие заслуги даются большие премии (чины, награды).

2) Гласность поощрительной деятельности важна и для того, кто отличился, и для окружающих. Она повышает авторитет поощренного, улучшает отношение к нему окружающих. А с другой стороны, положительно влияет на многих из тех, кто узнал, кого и за что поощрили.

3) Принцип разнообразия обусловлен огромным множеством и разнообразием заслуживающих поощрения действий. Соответственно, и реагировать на них администрация должна по-разному, используя большой арсенал поощрительных мер. Кроме того, эти действия могут быть неоднократными и даже многократными. Многократное поощрение одного субъекта права не должно быть однообразным. Стимулирующая роль неоднократных благодарностей, премий и т.д. в силу особенностей человеческой психики постепенно снижается.

4) Поощрение лучше воздействует на поощренного и окружающих, если оно производится оперативно, своевременно.

ТК РФ устанавливает следующие процедуры. Законодатель, закрепив исключительное право поощрения за работодателем, тем самым предоставил ему право самостоятельно определять порядок поощрения, в то время как в соответствии с ранее действовавшим Кодексом законов о труде в статье 132 было установлено применение поощрения работодателем совместно или по согласованию с соответствующим выборным органом [34]. Такой порядок, как альтернатива единоличному применению мер поощрения, применяется в настоящее время, в основном в крупных организациях.

Статья 372 ТК РФ предусматривает процедуры проведения консультации работодателя выборным профсоюзным органом в целях достижения взаимоприемлемого соглашения о поощрении (относительно кандидатуры, меры поощрения). Такие дополнительные консультации проводятся по инициативе работодателя и в случае несогласия выборного профсоюзного органа с проектом локального нормативного акта, регламентирующего виды и основания поощрения [35].

Соглашаясь с В.Н. Протасовым в том, что «нормы, устанавливающие материально - правовые процедуры, должны быть максимально приближены к системе законодательства, к тем регулярным нормам, реализацию которых они обеспечивают», необходимо отметить, что процедурные нормы, предусматривающие порядок к реализации поощрения, следует закрепить в тексте того нормативно – правового акта, в котором получила своё закрепление мер поощрения. Аргументом, подтверждающим данную позицию, является то, что процедурные нормы опосредуют «нормальную, позитивную реализацию регулятивных норм правоотношений», «которые вообще не могут быть реализованы без помощи надлежащей процедуры». Кроме того, «возникновение основных норм, осуществлению которых процедура служит, и процедурных норм должно быть синхронным» [36].

Законодатель, по – видимому, принимая во внимание многообразие форм и видов поощрения, счел целесообразным возложить тяжесть процедурного регулирования на плечи локального нормотворчества [37].

На практике действительно процедуры, связанные с реализацией специальных мер поощрения, закрепляются в тексте того нормативного правового акта, которым они установлены.

Таким образом, сделать вывод об отсутствии нормативного закрепления основополагающих принципов процедурного регулирования, общих и специальных требований к поощрительному производству, к его системе, регламентации очередности действий участников поощрения.

В условиях несовершенства локального процедурного регулирования и усиления хозяйской власти работодателя представляется необходимым ограничение излишней заформализованности и заорганизованности, так как немаловажным является своевременность поощрения.

Работодатели пользуются предоставленными им правами по своему усмотрению и вполне небезуспешно, даже допуская случаи субъективного подхода в определении круга поощряемых, размеров материального поощрения и в других вопросах.

Вместе с тем, отсутствие процедуры может сделать невозможным оспаривания применения (неприменения) поощрения, результатов, завершающих правоприменительные процедуры [38].

Во избежание подобных фактов на уровне процедурных норм необходимо регламентировать порядок предварительной оценки трудовых заслуг работников, представляемых к поощрению непосредственно руководителем или уполномоченным лицом структурного подразделения, куратором, органом, представляющим интересы работников, равно как и «внутриколлективный характер распределительных связей позволяет, используя механизм представления к премированию, не прибегать к применению санкций со стороны работодателя. В этом случае нерадивые работники могут быть вообще не представлены к премированию, для чего не требуется приказа администрации, а достаточно решения коллектива…»[39].

Непосредственную связь с поощрением имеют также процедуры, связанные с формированием фондов материального поощрения. Их наличие свидетельствует о реальности финансовых возможностей работодателя и его намерении поощрять добросовестный труд.

Таким образом, основной задачей, стоящей на пути совершенствования локально – правового регулирования, является восполнение пробелов в процедурных правилах реализации прав и обязанностей субъектов поощрительных правоотношений, защиты и законных интересов.

Исходя из нецелесообразности загромождения закона процедурными нормами перенесение тяжести правового регулирования поощрения, в локальный акт законодателем вполне обоснованно, однако основные виды процедур и предъявляемые к ним требования, средства обеспечения должны найти своё отражение в ТК РФ, что обеспечивало бы соблюдение принципов оптимальности и гарантированности поощрения.

Следует согласится с точкой зрения В.Н. Скобелкина о возможном фиксировании основных принципов правового регулирования трудовых процедурных отношений: демократизм правового регулирования, многообразие систем и отдельных видов процедур, процессуальных форм, способов и средств, сохранение возможности оспаривания результатов, завершающих правоприменительные процедуры, а также последующих актов и действий основанных на этих результатах [40].

С нормативной фиксацией принципов связана возможность наступления неблагоприятных последствий для работодателя в случае нарушения им требований поощрительной процедуры или её игнорирование.

Установление разных по содержанию и назначению процедурных правил в законодательном порядке или на уровне локальных нормативных актов должно быть направлено на то, чтобы с разных сторон в различных условиях обеспечить реализацию прав и обязанностей субъектов поощрительных правоотношений.

Выводы:

Построение эффективной системы государственного управления осуществимо только с помощью комплексного подхода к решению проблем государственной гражданской службы. В этой связи, считаем, необходимым:

1.  Внести предложение о закреплении в Конституции Российской Федерации положения о праве граждан на поощрение, обеспечить единство терминологии, используемое в законодательстве о поощрении в нормативно-правовых актах, например, «поощрение», «поощрительный поступок», необходимо детально разграничить понятия «поощрение» и «награждение» и др.

2.  Закрепить на федеральном уровне, не только поощрение как форму почета, общественного признания заслуг, но и регламентировать механизм и основания поощрения государственных гражданских служащих.

3.  Унифицировать законодательство субъектов РФ и привести их в соответствие с федеральным законодательством.

4. Закрепление ответственности руководителей, не поощряющих достойных подчиненных. Тем самым совершающих дисциплинарный проступок в форме бездействия, не исполняя должным образом служебные обязанности, что способствовало бы предупреждению осуществления коррупционных действий со стороны вышестоящих начальников.

5. Закрепить правовое положение лиц, как обладающих правом поощрять, так и подлежащих поощрению (определить их права и обязанности, меры ответственности и т.д.). Например, как упоминалось выше, Президент Российской Федерации обладает правом учреждать государственные награды. Однако в законодательстве Российской Федерации нет нормативного правового акта, который бы наделял Президента данным полномочием.

6.  Выработка и четкое нормативное обеспечение единства оснований примене­ния мер поощрения, и, собственно, самих указанных мер, обеспечение законно­сти применения наград по отношению к государственным служащим в частно­сти, на основании ведения статистических и ученых наблюдений за деятельно­стью государственных служащих.

 

Литература:

1. Волкова В. В. Проблемы правового регулирования поощрения государственных служащих / В. В. Волкова, Е. Борисов // Материалы международной научно-практической конференции «Право и правосудие в современном мире». СКФ ГОУ ВПО РАП. – Краснодар, 2006.-С.14-17.

2. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2002-2005 годы)»: Утверждена Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 года № 1336 // Российская газета.- 2002.- 23 ноября; О продлении срока реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы: Указы Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336, от 12 декабря 2005г.//СЗ РФ.- 2002.- № 47.-Ст. 4664; СЗ РФ.- 2005. №51.-Ст.5514; О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 годы)»: Указ Президента РФ от 10 марта 2009г. №261 в ред. Указа Президента РФ от 12 января 2010г. №59 // СЗ РФ. 2009. №11. Ст.1277; СЗ РФ. 2010. №3. Ст. 274; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. -2004.- 31 июля; Закон Краснодарского края от 31 мая 2005 г. № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края» // Кубанские новости .- 2005.- 4 июня.

3. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. - М.,2003.-С.173

4. Волкова В.В. К вопросу о поощрении служащих.//Современное право.-№3.-2008.-С.103

5. Халфина Р.О. Право как средство социального управления. - М., 1988.-С. 3.

6. Малько А.В. Льготная и поощрительная политика. СПб., 2004. – С. 162.

7. Кудрявцев В.Н. Право и поведение. - М., 1978. – С. 155.

8. Иеринг Р. Цель в праве. СПб., 1881. – С. 76.

9. Григорьев В.А. Наградное (поощрительное) право как средство предупреждения коррупции среди государственных служащих // Конституционное и муниципальное право. – 2003. - № 3.- С. 36.

10. Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество./ Общ. ред.,сост. и предисл. А.Ю. Согомонов. Пер. с англ. - М., 1992.- С. 77.

11. Григорьев В.А. Наградное (поощрительное) право как средство предупреждения коррупции среди государственных служащих // Конституционное и муниципальное право. – 2003. - № 3; Волкова В.В. К вопросу о поощрении служащих.//Современное право.-№3.-2008; Добробаба М. Б. Поощрение государственных служащих субъектов РФ (на примере Южного Федерального округа) // Материалы научно-практической конференции. – Краснодар: Кубанский государственный аграрный университет, 2004; Волкова В. В. Проблемы правового регулирования поощрения государственных служащих / В. В. Волкова, Е. Борисов // Материалы международной научно-практической конференции «Право и правосудие в современном мире». СКФ ГОУ ВПО РАП. – Краснодар, 2006.-С.14-17; Волкова В. В. Поощрения как средство предотвращения коррупции / В. В. Волкова, Т. Цымбалюк // Материалы студенческой научно-практической конференции: «Развитие судебной власти в условиях современной России». СКФ ГОУ ВПО РАП. – Краснодар, 2007.-С.179-181; Волкова В.В. Некоторые вопросы регулирования поощрения в сфере государственной гражданской службы./В.В. Волкова, О. Чапаркина//Сборник студенческих научных работ (по материалам студенческих научно-практических конференций, состоявшихся в Северо-Кавказском филиале ГОУ ВПО РАП).- Краснодар,2008.-С.195-197.

12. Волкова В.В. К вопросу о поощрении служащих.//Современное право.-№3.-2008.-С.104

13. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник.-М.,1999.-С.373.

14. Настольная книга государственного служащего. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службе РФ». - М.,1999.-С.189.

15. Бельский К.С. Персональная ответственность в советском государственном управлении (понятие, формы, факторы укрепления): Учебное пособие.- М.,1988.- С.90.

16. Указ Президента РФ от 2 марта 1994г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации».// Собрание актов Президента и Правительства РФ.-1994.- № 10.-Ст. 775.

17. Комментарий к ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (Постатейный) / Под ред. А.Ф. Ноздрачева.- М., 2005.

18. Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»// СЗ РФ.-2001.- № 51.-Ст. 4831.

19. Положение о Почетной грамоте Правительства Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 31 мая 1995г. № 547.// СЗ РФ.- 1995.- № 24.-Ст. 2276.

20. Указ Президента РФ от 30.12.1995г. № 1341 «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации».// СЗ РФ.- 1996.- № 2.-Ст. 64.

21. П. «б» ст. 89 Конституции РФ. М.,1993г.

22. Приказ Минюста РФ от 28.08.2002г. № 234 «Об учреждении нагрудного знака «Почетный работник юстиции России».// Бюллетень Минюста РФ.- № 10.- 2002.

23. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3215

24. Григорьев В.А. Наградное (поощрительное) право как средство предупреждения коррупции среди государственных служащих // Конституционное и муниципальное право. – 2003. - № 3

25. Малько А.В. Льготная и поощрительная политика. - СПб., 2004. – С. 163, 208.

26. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3215

27. Закон Краснодарского края от 31 мая 2005 г. № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края» // Кубанские новости. – 2005. – 4 июня.

28. См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. - М., 2003. - С.431.

29. См., например: Указ Президента РФ от 19 ноября 2007 г. №1532 «Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 19 мая 2011г. №655) //СЗ РФ.-2007.-№48 (часть 2).-Ст.5949; СЗ РФ.- 2011.- №21.- Ст.2928.

30. См.: Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество.// Общ. ред., сост. и предисл. А. Ю. Согомонов. Пер. с англ. - М., 1992. - С.77.

31.Трудовое процедурно - процессуальное право: Учебное пособие. / Под ред. В.Н. Скобелкина. – Воронеж, 2002. - С.139.

32.Там же. - С.141.

33. Протасов В.Н. Юридическая процедура. - М., 1991. - С.51.

34. Закон РСФСР «Об утверждении Кодекса законов о труде РСФСР» от 9 декабря 1971г. //Ведомости ВС РСФСР. - 1971. - № 50. – Ст.1007 (утратил силу).

35. Комментарий к трудовому кодексу Российской Федерации. / Под ред. Л. Н. Анисимова. ЗАО «Юстицинформ», 2006. -С.261.

36. Протасов В.Н. Указ соч. - С.51.

37. См.: Ухова Л.Д. Поощрительные процедуры в трудовом праве. // Трудовое право. - 2006. - №6. - С.18.

38. См.: Трудовое процедурно - процессуальное право: Учебное пособие. / Под ред. В.Н. Скобелкина. – Воронеж, 2002. - С.51.

39. См.: Молодцов М.В., Шахов В.Д., Якушев В.С. Права предприятия. - Свердловск, 1989. - С.121.

40. Трудовое процедурно - процессуальное право: Учебное пособие. / Под ред. В.Н. Скобелкина. – Воронеж, 2002. - С.56.